去风险化：普惠金融的隐形挑战？

“包容”近年来成为热词。西方近期致力于让所有社会成员——少数群体、老年人、身心障碍人士、女性、男性及其他群体——享有平等地位。相关社会运动旨在赋予全人类平等机会，力求消除一切阻碍发展的歧视与壁垒。

金融自然不可能置身事外，普惠金融的目标在于让尽可能多的人获得金融服务。

“去风险化”则一反其道。对于金融机构 (FI) 或其他参与打击金融犯罪的经营主体，这意味着退出特定业务或地区，甚至拒绝为被视为高风险的特定客户提供服务。¹在某些情况下，潜在的财务或声誉损失的风险确实可能远大于产品带来的利润。企业要维持生存，首要考虑的是利润。去风险化能避免企业采取成本高昂的预防措施，且通常被视为是有利于企业的举措。

包容政策能产生凝聚效应，去风险化则会引发相反结果；因此我们可以认为，去风险化是对普惠金融的威胁。

这只是理论推演。那么在欧盟，现实情况如何？我们能从中总结出什么规律？

从现实角度看，去风险化对普惠金融构成威胁。

表 1：去风险化类型及其对普惠金融的影响

企业追求利润最大化，往往倾向规避风险，但须兼顾国际法规要求。部分法规迫使金融机构退出特定领域，而另一些则鼓励其促进普惠金融发展。

制裁下的“被迫去风险化”

国际制裁机制直接导致企业撤资，加剧金融排斥现象。各国（尤其是欧盟成员国）均须遵守相关要求，包括限制甚至禁止在某些国家 / 地区或与某些客户 / 公司开展业务。伊朗就是金融排斥的一个典型。⁴ 欧盟成员国必须遵守欧盟的国际制裁规定，此外还有美国或其他国家的制裁规定，如禁止进出口的产品（包括某些金融产品）清单或要求扣押其金融资产的人员名单。

遵守普惠金融立法

促进普惠金融的立法业已存在，企业别无选择。例如，欧盟关于支付账户的指令赋予人们基本支付账户的权利，无论其居住地或财务状况如何。⁵ 这一立法保障所有人均能获得银行账户相关的基本服务，即使银行拒绝为其开户。该机制旨在确保金融普惠和社会包容，让每个人都能享受基本的银行服务。在法国，此类请求可提交法国央行，由央行指定金融机构以提供相关服务。这一机制并非随处可见。但评估反洗钱措施特设专家委员会 (MONEYVAL) 审查的几乎所有国家或地区都表示已制定相关政策和计划，以确保社会弱势群体（即移民务工人员、低收入者等）能够获得进入金融系统的基本途径。⁶ 这些基本服务包括支付账户，消费者可存取现金或与第三方进行收付款交易，包括信用转账。尽管欧盟内部存在有关基本账户权利的法律规定，但经验和研究已经开始让人们意识到，贫困家庭需要获得全面的金融服务。 ⁷

金融行动特别工作组 (FATF) 似乎已就该问题采取相关措施。FATF 是反洗钱和反恐融资领域的最高决策机构，其建议会纳入全球大多数国家或地区的立法之中。FATF 正考虑适度修改其建议，以减少去风险化。⁸ 过度去风险化弊大于利（如果客户、某些产品 / 地区得不到银行服务，就会使用非正式金融等替代解决方案）。

据 FATF 报告，“2021 年 2 月，FATF 全体会议同意设立项目小组，以更好地分析和理解 FATF 标准及其实施带来的意外后果。该项目研究了与四大主题相关的意外后果”，其中包括 (1) 去风险化和 (2) 金融排斥。⁹

2023 年，FATF 修改了关于非营利机构的第 8 项建议；此前，受反洗钱 (AML) 法规约束的机构往往会减少与之有关的合作，以规避参与贪污或恐怖融资的风险。修订后的建议倡导支持非营利机构，促进金融普惠。

2025 年 2 月，FATF 又修订了第 1 项建议。这项建议至关重要，涉及采用风险为本的方法进行风险评估的义务。该修正案审查了 FATF 关于普惠金融的标准和指南，以允许在低风险情况下采取简化尽职调查措施。其目标可能是减轻合规控制负担并促进金融普惠。

这是筹备 ACAMS 关于普惠金融免费社会资质认证的绝佳理由，该认证涵盖普惠金融和风险评估的内容。¹⁰

促进普惠金融发展的可行解决方案日益增多

哈瓦拉作为替代性资金转账系统由来已久，可为银行服务不足的人群提供解决方案，并部分弥补了传统银行服务的短板。（“哈瓦拉经纪人”或非正式的货币兑换商 / 经纪人 / 代理人提供包括信贷在内的多种服务。）¹¹ 这一替代系统在世界各地广受好评，原则上，所有缺乏银行服务的地区都会使用哈瓦拉。

最近，新技术也使得为无法获得银行服务的人群提供促进普惠金融的解决方案成为可能。

金融科技公司也可提供助益，为无法使用传统银行系统和需开户的支付方式的人群提供解决方案。例如，预付卡就无需开立银行账户。

货币服务公司也是如此，如西联、速汇金等汇款公司，其现金服务遍及全球各个角落。这些资金转账公司本质上是与哈瓦拉运作方式相同的正规企业。收款人即使没有银行账户也可以通过汇款公司提取现金，提现地点包括商店或经批准的其他场所。例如，即便周围没有银行机构，自己也没有银行账户，非洲偏远村庄的居民也能通过这种方式接收赴欧工作的家人的汇款。

结论

去风险化对普惠金融构成威胁。普惠金融和利润往往难以兼顾，而企业的首要目标是盈利。

企业在权衡风险并确定风险偏好后，往往会选择去风险化。仅仅想到必须实施诸多成本高昂的合规解决方案以降低监管风险，企业就会选择利润最高、风险最低的产品、客户和地域。换言之，企业会选择收益最大、损失风险最小的业务。

然而，企业所能获得的自由度往往有限，常常被夹在相互矛盾的法律义务之间而左右为难——鼓励普惠金融的国际制裁与反洗钱 / 反恐融资 (CTF) 义务似乎背道而驰。与洗钱和恐怖融资的斗争往往会促进普惠金融以维持监管控制。对于反洗钱 / 反恐融资而言，战场越大越好，因此发展普惠金融必不可少；而国际制裁往往会加剧金融排斥，无需诉诸战争便可成功打击相关国家或地区及其民众，所以金融排斥亦是必要之举。面对截然不同的目标，公司亟需找到平衡之道。

Nathalie Bosse，CAMS，CGSS，税务与合规总监，nathalie.bosse@mailo.com,

1. “High-Level Synopsis of the Stocktake of the Unintended Consequences of the FATF Standards”（金融行动特别工作组标准意外后果评估总体概要），金融行动特别工作组，2021 年 10 月 27 日，https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/reports/Unintended-Consequences.pdf
2. “Report: ‘De-risking’ within MONEYVAL states and territories”（报告：评估反洗钱措施特设专家委员会成员国及地区内的“去风险化”现象），欧洲委员会，2015 年 4 月，https://rm.coe.int/report-de-risking-within-moneyval-states-and-territories/168071510a
3. “Afghanistan: World Bank, ARTF Support Access to Finance for Small Businesses, Women’s Economic Inclusion with $16M Grant”（阿富汗：世界银行与阿富汗重建信托基金拨款 1,600 万美元，助力中小企业融资及女性经济融入），世界银行集团，2024 年 4 月 3 日，https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2024/04/03/afghanistan-world-bank-artf-support-access-to-finance-for-small-businesses-women-s-economic-inclusion-with-16m-grant#:~:text=Financial%20inclusion%20is%20a%20persistent,credit%20guarantees%20and%20technical%20assistance
4. “EU sanctions against Iran”（欧盟对伊朗的制裁），欧洲理事会，2024 年 7 月 15 日，https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/sanctions-against-iran/
5. “Directive 2014/92/EU of the European Parliament and of the Council of 23 July 2014 on the comparability of fees related to payment accounts, payment account switching and access to payment accounts with basic features”（欧洲议会和理事会 2014 年 7 月 23 日第 2014/92/EU 号指令——关于支付账户相关费用可比性、支付账户切换和访问具有基本功能的支付账户），欧盟，2014 年 7 月 23 日，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0092
6. “Report: ‘De-risking’ within MONEYVAL states and territories”（报告：评估反洗钱措施特设专家委员会成员国及地区内的“去风险化”现象），欧洲委员会，2015 年 4 月，https://rm.coe.int/report-de-risking-within-moneyval-states-and-territories/168071510a
7. “Financial inclusion”（普惠金融），FinDev Gateway，https://www.findevgateway.org/fr/inclusion-financiere
8. “High-Level Synopsis of the Stocktake of the Unintended Consequences of the FATF Standards”（金融行动特别工作组标准意外后果评估总体概要），金融行动特别工作组，2021 年 10 月 27 日，https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/reports/Unintended-Consequences.pdf
9. 同上。
10. “Enhancing Financial Inclusion With a Risk-Based Approach”（以风险为本的方法增强普惠金融），ACAMS，https://www.acams.org/en/training/certificates/enhancing-financial-inclusion#faqs-739af089
11. “The Hawala System: Its operations and misuse”（哈瓦拉体系：其运作和滥用），联合国毒品与犯罪问题办公室，2023 年，https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/AOTP/Hawala_Digital.pdf